Lokalizacja lądowych elektrowni wiatrowych w Polsce po 2023 r.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasada 10H, minimalna odległość 700 metrów i nowe realia planistyczne
Wprowadzenie
Lądowa energetyka wiatrowa od lat pozostaje jednym z najbardziej regulowanych segmentów odnawialnych źródeł energii w Polsce. Wynika to nie tylko z jej znaczenia systemowego dla transformacji energetycznej, lecz także z silnego oddziaływania przestrzennego, środowiskowego i społecznego, jakie niosą ze sobą inwestycje w elektrownie wiatrowe. Z tego względu ustawodawca już od 2016 r. konsekwentnie dążył do objęcia lokalizacji farm wiatrowych szczególnym reżimem planistycznym, który wyraźnie odróżnia je od innych instalacji OZE.
Przełomowym momentem było wejście w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która wprowadziła zasadę lokalizowania elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz tzw. zasadę 10H. Kolejne lata przyniosły liczne nowelizacje, próby liberalizacji przepisów oraz dostosowywania ich do realiów technicznych i społecznych. Szczególne znaczenie mają zmiany z lat 2021–2023, a także reforma systemu planowania przestrzennego wprowadzona nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 2023 r.
Celem niniejszego opracowania jest szczegółowa analiza aktualnych zasad lokalizacji lądowych elektrowni wiatrowych w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem roli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących reguł odległościowych, relacji pomiędzy różnymi aktami planistycznymi oraz konsekwencji proceduralnych i prawnych wynikających z przyjętego modelu regulacyjnego.
1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako jedyna podstawa lokalizacji elektrowni wiatrowych
Zgodnie z utrwalonym od 2016 r. kierunkiem legislacyjnym, lokalizacja elektrowni wiatrowych o mocy większej niż mikroinstalacja jest dopuszczalna wyłącznie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązanie to stanowi odstępstwo od ogólnych zasad planowania przestrzennego, w ramach których – przy braku planu miejscowego – możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku elektrowni wiatrowych taka alternatywa została jednoznacznie wyłączona.
Ustawodawca zdecydował się na ten model z kilku powodów. Po pierwsze, elektrownie wiatrowe są inwestycjami o dużej skali oddziaływania przestrzennego, obejmującego nie tylko samą lokalizację turbiny, lecz także strefy ochronne, oddziaływanie akustyczne, krajobrazowe oraz infrastrukturalne. Po drugie, decyzja o lokalizacji farmy wiatrowej często generuje konflikty społeczne, których rozstrzyganie w trybie indywidualnej decyzji administracyjnej okazało się niewystarczające. Po trzecie, proces planistyczny związany z uchwalaniem MPZP zapewnia znacznie szerszy udział społeczeństwa oraz kontrolę legalności niż postępowanie w sprawie wydania decyzji WZ.
MPZP, jako akt prawa miejscowego, kształtuje sposób zagospodarowania terenu w sposób generalny i abstrakcyjny. Oznacza to, że dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowej następuje nie na rzecz konkretnego inwestora, lecz jako element polityki przestrzennej gminy, przyjętej w drodze uchwały rady gminy. Z punktu widzenia systemowego ma to kluczowe znaczenie, ponieważ przenosi ciężar decyzji z poziomu administracyjnego na poziom planistyczny i polityczny.
2. Zakres regulacji MPZP dla elektrowni wiatrowych
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowej, musi spełniać szczególne wymogi wynikające z ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz przepisów wykonawczych i nowelizacyjnych. W odróżnieniu od planów dotyczących innych inwestycji, MPZP dla farmy wiatrowej nie może ograniczać się do ogólnego wskazania funkcji terenu.
Plan taki musi określać w szczególności maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej, maksymalną średnicę wirnika wraz z łopatami oraz maksymalną liczbę elektrowni wiatrowych, które mogą zostać zlokalizowane na danym obszarze. Parametry te mają charakter wiążący i determinują zarówno dopuszczalny zakres inwestycji, jak i sposób obliczania wymaganych odległości od zabudowy mieszkaniowej, sieci elektroenergetycznych oraz form ochrony przyrody.
Ponadto MPZP musi obejmować obszar, na którym – z uwagi na obowiązujące minimalne odległości – nie mogą być lokalizowane nowe budynki mieszkalne ani budynki o funkcji mieszanej, w której funkcja mieszkaniowa stanowi ponad połowę powierzchni użytkowej. Granice tego obszaru wyznacza się z uwzględnieniem maksymalnych parametrów elektrowni określonych w planie.
Z perspektywy praktyki planistycznej oznacza to, że uchwalenie MPZP dla elektrowni wiatrowej wymaga nie tylko analizy samej lokalizacji turbin, lecz także szczegółowego rozpoznania skutków planu dla sąsiednich terenów, w tym potencjalnych ograniczeń w przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych.
3. Zasada 10H – geneza i znaczenie normatywne
Zasada 10H, wprowadzona ustawą z 20 maja 2016 r., stanowiła jeden z najbardziej restrykcyjnych elementów polskiego reżimu prawnego dotyczącego energetyki wiatrowej. Jej istota polegała na powiązaniu minimalnej dopuszczalnej odległości elektrowni wiatrowej od budynków mieszkalnych oraz określonych form ochrony przyrody z całkowitą wysokością turbiny.
Minimalna odległość miała wynosić co najmniej dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej, mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, z uwzględnieniem elementów technicznych, w szczególności wirnika wraz z łopatami. W praktyce oznaczało to, że dla nowoczesnych turbin o wysokości przekraczającej 150–200 metrów, wymagane odległości sięgały nawet kilku kilometrów.
Zasada 10H była stosowana nie tylko w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej, lecz także do parków narodowych, rezerwatów przyrody oraz leśnych kompleksów promocyjnych. Jej wprowadzenie w istotny sposób ograniczyło dostępność terenów pod inwestycje wiatrowe i stało się przedmiotem szerokiej krytyki zarówno ze strony inwestorów, jak i części środowisk samorządowych.
Jednocześnie należy podkreślić, że zasada 10H miała charakter normy bezwzględnie obowiązującej, której spełnienie było warunkiem koniecznym zarówno na etapie planistycznym, jak i przy wydawaniu decyzji środowiskowych oraz pozwoleń na budowę. MPZP sprzeczny z zasadą 10H nie mógł stanowić skutecznej podstawy realizacji inwestycji, a w przypadku jego uchwalenia organy administracji były zobowiązane do odmowy wydania kluczowych decyzji inwestycyjnych.
4. Modyfikacja zasady 10H i wprowadzenie minimalnej odległości 700 metrów
Istotna zmiana nastąpiła wraz z wejściem w życie ustawy z 9 marca 2023 r. nowelizującej ustawę o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Nowelizacja ta zachowała generalną zasadę lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie MPZP, jednak wprowadziła możliwość elastycznego kształtowania odległości od zabudowy mieszkaniowej.
Zgodnie z nowymi przepisami, MPZP może określić inną odległość elektrowni wiatrowej od budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej niż wynikająca z zasady 10H, pod warunkiem że odległość ta nie będzie mniejsza niż 700 metrów. Oznacza to odejście od automatyzmu normy 10H na rzecz decyzji planistycznej podejmowanej przez gminę w ramach procedury uchwalania planu miejscowego.
Rozwiązanie to ma charakter kompromisowy. Z jednej strony umożliwia lokalizację elektrowni wiatrowych na znacznie większym obszarze kraju, z drugiej – zachowuje minimalny standard ochrony zabudowy mieszkaniowej, który nie może zostać obniżony nawet przy pełnej akceptacji społecznej. Minimalna odległość 700 metrów ma charakter bezwzględny i nie podlega dalszym modyfikacjom w MPZP.
Warto podkreślić, że możliwość odejścia od zasady 10H dotyczy wyłącznie relacji pomiędzy elektrownią wiatrową a zabudową mieszkaniową. W odniesieniu do parków narodowych ustawodawca utrzymał wymóg zachowania odległości równej co najmniej dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, natomiast w przypadku rezerwatów przyrody wprowadzono stały próg 500 metrów.
5. Odległości od sieci elektroenergetycznych najwyższych napięć
Nowelizacja przepisów dotyczących elektrowni wiatrowych wprowadziła również szczegółowe regulacje dotyczące minimalnych odległości od sieci elektroenergetycznych najwyższych napięć, rozumianych jako linie i stacje będące częścią sieci przesyłowej w rozumieniu Prawa energetycznego.
Zgodnie z obowiązującymi zasadami, odległość elektrowni wiatrowej od sieci najwyższych napięć musi wynosić co najmniej trzykrotność maksymalnej średnicy wirnika wraz z łopatami albo dwukrotność maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej – w zależności od tego, która z tych wartości jest większa. Parametry te muszą być określone w MPZP, co dodatkowo wzmacnia rolę planu miejscowego jako dokumentu integrującego wszystkie istotne ograniczenia lokalizacyjne.
Regulacje te mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa technicznego sieci przesyłowej oraz minimalizację ryzyka kolizji infrastrukturalnych. Co istotne, na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organy nie badają spełnienia wymogów odległościowych względem sieci elektroenergetycznych najwyższych napięć. Ocena ta następuje na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, w szczególności przy analizie zgodności inwestycji z MPZP.
6. Formy ochrony przyrody a lokalizacja elektrowni wiatrowych
Kolejnym istotnym elementem reżimu lokalizacyjnego są ograniczenia związane z formami ochrony przyrody. Ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wyraźnych zakazów lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych oraz obszarów Natura 2000.
W przypadku parków narodowych utrzymano rygorystyczny wymóg zachowania odległości równej co najmniej dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej. Dla rezerwatów przyrody przyjęto minimalną odległość 500 metrów. W odniesieniu do obszarów Natura 2000 szczególne znaczenie ma przedmiot ochrony danego obszaru – w szczególności ochrona siedlisk ptaków i nietoperzy – co determinuje zakres dopuszczalnych oddziaływań.
Co istotne, nowelizacja przepisów zrezygnowała z obowiązku uwzględniania powyższych odległości już na etapie studium (obecnie planu ogólnego). Oznacza to, że kwestie te są rozstrzygane na poziomie MPZP oraz decyzji środowiskowych, a nie w dokumentach o charakterze strategicznym.
7. Znaczenie przepisów przejściowych
Szczególne znaczenie w praktyce mają przepisy przejściowe, które dotyczą inwestycji realizowanych w oparciu o MPZP obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. 16 lipca 2016 r., oraz planów, dla których w tym dniu dokonano publicznego wyłożenia.
W takich przypadkach ustawodawca dopuścił możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia na budowę bez obowiązku badania spełnienia wymogu 10H, odległości od sieci elektroenergetycznych najwyższych napięć oraz zakazów lokalizacji na wybranych formach ochrony przyrody. Warunkiem pozostaje jednak zachowanie minimalnej odległości 700 metrów od zabudowy mieszkaniowej.
Rozwiązanie to ma charakter wyjątkowy i znajduje zastosowanie wyłącznie do ściśle określonej kategorii planów miejscowych. Jego celem było ochronienie praw nabytych oraz interesów inwestorów, którzy rozpoczęli proces planistyczny przed wejściem w życie najbardziej restrykcyjnych regulacji.
8. Proceduralne znaczenie MPZP dla dalszych etapów inwestycji
MPZP stanowi podstawę wydawania kluczowych decyzji administracyjnych niezbędnych do realizacji farmy wiatrowej, w szczególności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia na budowę. Od prawidłowości procedury planistycznej zależy zatem nie tylko możliwość rozpoczęcia inwestycji, lecz także jej bezpieczeństwo prawne w długiej perspektywie.
Istotne naruszenia zasad sporządzania MPZP, naruszenia trybu jego uchwalania lub naruszenia właściwości organów mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności planu w całości lub w części. Co więcej, wojewoda – jako organ nadzoru – może stwierdzić nieważność uchwały planistycznej w terminie 30 dni od jej doręczenia, a po upływie tego terminu zaskarżyć MPZP do sądu administracyjnego w każdym czasie.
Również właściciele nieruchomości, których interes prawny został naruszony, mogą zaskarżyć MPZP bez ograniczeń czasowych, pod warunkiem wykazania, że plan nie tylko narusza prawo, lecz także realnie pozbawia ich określonych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.
Zakończenie
Aktualny model lokalizacji lądowych elektrowni wiatrowych w Polsce opiera się na silnym powiązaniu inwestycji z planowaniem przestrzennym na poziomie lokalnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się centralnym instrumentem decyzyjnym, integrującym kwestie techniczne, środowiskowe, społeczne i infrastrukturalne. Zasada 10H, choć złagodzona, nadal odgrywa istotną rolę jako punkt odniesienia, a minimalna odległość 700 metrów stanowi nieprzekraczalną granicę ochrony zabudowy mieszkaniowej.
Dla inwestorów oznacza to konieczność bardzo wczesnego zaangażowania się w proces planistyczny oraz szczegółowej analizy uwarunkowań prawnych i przestrzennych. Dla gmin – wzrost odpowiedzialności za kształtowanie polityki energetycznej i przestrzennej w sposób transparentny i zgodny z interesem publicznym. W efekcie lokalizacja elektrowni wiatrowych przestaje być wyłącznie problemem technicznym, a staje się złożonym procesem planistyczno-prawnym, którego powodzenie zależy od jakości uchwalonego MPZP.